东海县人民政府 行政复议决定书 〔2022〕东行复第16号

浏览次数： 更新时间：2022-08-11

东海县人民政府

行政复议决定书

〔2022〕东行复第16号

申请人：王某某

被申请人：东海县自然资源和规划局

申请人王某某不服被申请人东海县自然资源和规划局作出的东自然资监罚〔2021〕（03）20号行政处罚决定，于2022年1月27日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理。期间因新冠疫情，本案于2022年3月14日中止审理，后于恢复审理。现已审理终结。

申请人王某某请求：撤销东自然资监罚〔2021〕（03）20号行政处罚决定书。

申请人王某某称：本人王某某在某村流转约200亩土地，因粮食晾晒在某村西侧八组分得晾晒场上建了一块约270平方米的水泥地，用于粮食晾晒，以确保粮食安全生产。此场地是本人公平公正、合法的从村民手中流转取得（有证据），并非非法所得。

对于处罚决定中所说的这块地是基本农田一事，有如下疑惑：首先，某村所有晾晒场的用地地类均是一般农用地，我的晾晒场用地属于村集体统一分配下来给村民使用的晾晒场地，那么此地应当属于一般农用地。关于此地我做进一步说明：在2010年某村进行土地整理，将不平整的土地和道路规划成百亩方田，便于种植和管理。在整改过程中将生产队8组的部分土地与生产队1组进行等面积置换。此晒场原始位置在规划中发生位置改变，被划入方田之中，而新置换的晾晒场即到了现在的位置，所以此地只是位置发生变化而已。

其次，为什么偏偏这块场地属于基本农田，为什么当初明知是基本农田还要把它当做晾晒场地分给村民；分给村民之后为什么这多年不把这块地的地类改为一般农用地。

根据自然资规〔2019〕1号文件自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知。第二条第三款中指出：巩固永久基本农田划定成界。全面开展划定成果核实工作。各省（区、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门要充分运用卫星遥感和信息化技术手段，以2017年度土地变更调查、地理国情监测、耕地质量调査监测与评价等成果为基础，结合第三次全国国土调査、自然资源督察、土地资源全天候遥感监测、永久基本农田划定成果专项检查、

粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（以下简称“两区”）划定等工作中发现的问题，组织对本省（区、市）永久基本农田划定成果进行全面核实，找准划定不实、违法占用等问题，梳理问题清单，提出分类处置意见，以县级行政区划为单元编制整改补划方案(具体要求详见附件1)。第三款中指出：全面清理划定不实问题。根据《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规要求，对下列不符合要求的耕地或其他土地错划入永久基本农田的，按照“总体稳定、局部微调、量质并重”的原则，进行整改补划，并相应对“两区”进行调整，按法定程序修改相应的土地利用总体规划。

1、将不符合《基本农田划定技术规程》要求的建设用地、林地、草地、园地、湿地、水域及水利设施用地等划入永久基本农田的；

2、河道两岸堤防之间范围内不适宜稳定利用的耕地；

3、受自然灾害严重损毁且无法复垦的耕地；

4、因采矿造成耕作层损毁、地面塌陷无法耕种且无法复垦的耕地;

5、依据《土壤污染防治法》列入严格管控类且无法恢复治理的耕地；

6、公路铁路沿线、主干渠道、城市规划区周围建设绿色通道或绿化隔离的林带和公园绿化占用永久基本农田的用地；

7、永久基本农田划定前已批准建设项目占用的土地或已办理设施农用地备案手续的土地。

望有关部门进行核查。

第三，根据自然资规〔2019〕4号文件“自然资源部农业农村部关于设施农用地管理有关问题的通知”中第一条明确说明：晾晒场属于设施农业用地并非建设用地。第二条明确说明：设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实找补平衡。种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用基本农田但必须补划。

第四，此晾晒场大部是建在沟渠之上，实地和照片中可以清楚看到，只有一小部分（约80平方米）建在农田之上，积极响应了国家土地法中的“节约集约”的精神，并充分利用“难以利用和无法长期利用的土地”。本着确保粮食的安全生产，一切都是为了农业更好的发展；没有损害国家集体利益、没有损害他人利益，更没有进行非法盈利，此场地只做粮食晾晒用途。本人承诺：今后如果国家和集体发展需要用到此晾晒场，本人愿意无条件捐赠给村、国家和集体；如果国家和集体发展建设需要此地，本人愿意无条件自行拆除此晾晒场。一切支持国家和集体更快更好的发展建设。

国家近几年出台许多支持和鼓励三农发展的相关政策文件。三农政策是为了农业农村农民更好的发展，而不是只喊着口号不做事情。自然灾害来临的时候，我们人类真的很渺小，我们无力抗拒自然灾害，只能提前预防把损失降到最小。汶川地震，郑州特大暴雨，一场场血的教训。中国农业真的很艰难，自然灾害来临的时候，我们真的无力抗拒，唯一能做的就是提前预防。五季小麦丰收成熟的季节，小麦成熟时一场大雨，小麦在地里就发霉损坏了。如果我们有烘干房、晾晒场就可以提前收割，尽可能减少小麦的损坏，确保小麦粮食安全。水稻成熟时如果遇到大雪，水稻就被大雪直接覆盖了农民欲哭无泪损失惨重，如果有足够的烘干房和晾晒场农民可以提前收割，在大雪来临的时候把损失降到最小，确保水稻粮食安全。本人建这块晾晒场前后总共花了七万多块钱。只为农业更好的发展确保粮食安全。原本一个充满希望的晾晒场，却成为我们心酸头疼的违建。这个晾晒场南面原计划要建一个小型家用烘干房，用于粮食烘干储存，闲置时用于存放农机具。现在看来一切都是我个人的愿望了。眼看成熟的小麦和水稻只能在自然灾害来临的时候随波逐流，作为一个农民，我是心有不甘。前几年别人建烘干房和农机合作社的时候还有国家政府补贴。现在我愿自费建造却困难重重。希望有关部门根据实际情况充分合理处理建设晾晒场一事，切实帮扶农业农村农民更快更好发展。

申请人提供的证据有：东自然资监罚〔2021〕（03）20号行政处罚决定书、东海县某乡某村民委员会出具的耕种承包地面积的证明和土地性质、租用及打水泥地用途等的证明、水泥地坪现状照片、场地分配明细、《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》、《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》[自然资规〔2019〕1号]。

被申请人东海县自然资源和规划局答复称：答复人作出的东自然资罚〔2021〕（03) 20号行政处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。具体理由如下：

一、关于处罚决定内容的事实认定和法律依据。

某乡自然资源所工作人员巡查时发现申请人王某占用东海县某乡某村土地打水泥地坪，后某乡自然资源所决定由薄祥建、杨连治两名执法人员进行现场核查。经现场核实，王某打水泥地坪的位置属于某村集体土地，原地貌为耕地及农村道路，不符合土地利用总体规划。经江苏兼金信息产业有限公司勘测定界，水泥地实测面积为274平方米，其中耕地面积210平方米（水田59平方米，旱地151 平方米），其他农用地（农村道路）64平方米。

答复人对申请人王某某非法占地一案进行立案调查，在作出行政处罚决定之前进行了听证，其中王某某未经任何审批将耕地用作打水泥地坪的事实非常清楚。虽王某某抗辩，认为依据自然资规〔2019〕1号文和4号文等规范性文件，打水泥地坪用作晾晒场属于农业设施用地，但该规定属于针对已经划分为设施农用地的管理规范文件。根据土地利用现状图及土地利用总体规划图，明确显示土地类型为耕地和农村道路，占地具体类型为水田、旱地和农村道路，并非设施农用地，其打水泥地坪的行为涉嫌改变永久基本农田用途，不符合土地利用总体规划。

因此，申请人未经任何批准，擅自占用东海县某乡某村西侧274平方米土地打水泥地坪的行为，违反了《土地管理法》第四条、第四十四条之规定，并有证据2、9、10 等予以充分证实，事实清楚，证据确实充分。依据《土地管理法》第七十七条及《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准》的相关规定，作出本案处罚决定，适用法律正确，惩罚力度适当。

二、〔2021〕（03)20号《行政处罚决定书》的作出程序合法。

答复人作出涉案行政处罚决定之前，向王某某直接送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知王某某拟作出行政处罚决定的内容、依据，及其享有的陈述、申辩、要求举行听证的权利。后依王某申请，就非法占地进行组织听证，经听证维持了处罚决定，后答复人作出〔2021〕 (03) 20号《行政处罚决定书》，保证了申请人的权利，程序合法。

鉴于以上，答复人认为，〔2021〕（03) 20号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，作出程序合法，申请人的申请理由不能成立，恳请贵府对处罚决定予以维持。

被申请人向本机关提交了下列证据：

1、《违法线索登记表》[东自然资监线登〔2021〕（03) 020号]；

证明：2021年10月18日，某乡自然资源所经巡查发现东海县某乡某村王某某擅自在某村西侧约274平方米土地打水泥地坪，决定由薄某某、杨某某两名工作人员负责对该违法线索进行核查。

2、《违法线索核查报告》、现场检查笔录、现场照片、现场勘查平面图；

证明：经上述两名工作人员现场核查核实，确定前述违法线索内容客观属实，王某某占用村土地打水泥地坪，该地块原地貌为耕地及农村道路，不符合东海县土地利用总体规划，此行为违反了《土地管理法》第四条及第四十四条的规定，涉嫌非法占地。

3、《责令停止违法行为通知书》[编号：东自然资监停〔2021〕（03) 020号]及《法律文书送达回证》、送达《责令停止违法行为通知书》照片；

证明：2021年10月18日，确定王某某违法行为属实后，某乡自然资源所立即对其违法行为进行制止，依据《土地管理法》第六十八条等规定，责令王某某停止并改正非法占地行为。并将通知书依法直接送达，程序合法。

4、关于某乡某村王某某涉嫌非法占地打水泥地的报告、违法行为报告单；

证明：就王某某非法占地一事，某乡自然资源所向东海县自然资源和规划局报告相关违法情况。

5、《报告单》编号：〔2021〕（03) 020号及《法律文书送达回证》；

证明：某乡自然资源所就王某某未经批准擅自占地的行为向某乡人民政府做专项书面报告并送达，希望共同制止违法行为。

6、《行政法律文书送达地址确认书》；

证明：王某某确认非法占地一事的行政法律文书送达地址信息。

7、《立案呈批表》；

证明：因王某某在接到《责令停止违法行为通知书》后并未停止和改正违法行为。2021年10月22日经审批，决定对王某非法占地一事进行立案查处。

8、《接受调查通知书》及《法律文书送达回证》、王某身份证复印件、工作人员薄某某、杨某某执法证复印件、执法照片一张；

证明：2021年10月27日，某乡自然资源所向王某某送达《接受调查通知书》，出示执法证件向王某某进行询问，程序规范合法。

9、测绘资质证书及延期证明、《土地勘测定界技术报告书》；

证明：具有测绘资质的江苏兼金信息产业有限公司就王某非法占地进行勘测定界并形成书面报告，证明王某某占用基本农田210平方米、一般农用地64平方米共计274平方米用于打水泥地坪的事实。

10、《土地违法案件调查报告》及附件：询问笔录、现场勘测笔录、现场照片、土地利用总体规划图（局部）、土地利用现状图（局部）;

证明：执法人员薄某某、杨某某就王某某涉嫌非法占地打水泥地坪一事，作书面调查报告，并给出处理建议：责令王某某15日退还274平方米土地并恢复土地原状，处以共计7580元的罚款。

《违法案件审理记录》；

证明：2021年11月4日，东海县自然资源和规划局组织审理小组人员就王某某非法占地案进行会议审理。经审理，同意某乡自然资源所处理建议。

12、《重大执法决定法制审核意见书》、《违法案件处理决定呈批表》；

证明：2021年11月5日，经东海县自然资源和规划局审核批准，同意对王某某的处理意见。

13、东海县自然资源和规划局《行政处罚告知书》[东自然资监罚告〔2021〕（03) 20号]、《行政处罚听证告知书》[东自然资监罚听告〔2021〕（03) 20号]、《法律文书送达回证》；

证明：2021年12月13日，东海县自然资源和规划局向王某某作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》并直接送达。告知王某某拟作出行政处罚决定的内容、依据，及其享有的陈述、申辩、要求举行听证的权利，程序合法。

14、听证申请、行政处罚听证通知书；

证明：王某某提出听证申请，东海县自然资源和规划局组织安排听证。

15、行政处罚听证记录、东海县自然资源和规划局行政处罚听证意见书；

证明：2021年12月24日，东海县自然资源和规划局组织听证形成听证笔录，经听证维持原行政处罚。

16、东海县自然资源和规划局《行政处罚决定书》[东自然资监罚〔2021〕(03) 20号]及法律文书送达回证、送达现场照片一张；

证明；2022年1月14日，东海县自然资源和规划局向王某某作出行政处罚决定书并送达，并告知对处罚决定如有异议的权利救济方式和途径。

经审理查明：2021年10月初，申请人王某某在位于东海县某乡某村村庄西侧铺设水泥地坪一块，用于晾晒粮食。

2021年10月18日，东海县自然资源和规划局某乡自然资源所（下称某自然资源所）在巡查时发现了申请人的上述占地铺设水泥地坪的事实，遂派工作人员前往现场核查、拍照，并现场向申请人下发了东自然资监停〔2021〕（03）020号《停止违法行为通知书》，责令申请人立即停止违法行为，听候处理。同日，某自然资源所将相关情况向被申请人东海县自然资源和规划局报告，并于2021年10月19日将相关情况向东海县某乡人民政府书面报告。2021年10月21日，经被申请人的负责人批准对申请人铺设水泥地坪的行为予以立案查处。

2021年10月26日，经江苏兼金信息产业有限公司勘测，案涉水泥地坪总面积274平方米，其中占用基本农田210平方米、其他农用地64平方米。2021年12月13日，被申请人作出了东自然资监罚告〔2021〕（03）20号《行政处罚告知书》和东自然资监罚听告〔2021〕（03）20号《行政处罚听证告知书》，并于2021年12月15日送达申请人，告知申请人拟对其作出“1、责令王某某15日内退还非法占用的274.0平方米土地给某乡某村；2、限王某某15日内拆除在非法占用的274.0平方米土地上的新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；3、对王某某非法占用的210.0平方米基本农田处以30.0元/平方米罚款，计6300.0元；对非法占用的64.0平方米一般农田处以20.0元/平方米罚款，计1280.0元；罚款共计人民币7580.0元整”的行政处罚，并告知申请人依法享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。

2021年12月17日，申请人王某某向被申请人书面申请要求听证。2021年12月20日，被申请人向申请人送达《行政处罚听证通知书》，并于2021年12月24日举行听证。2022年1月14日，被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条及《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准》的规定作出了东自然资监罚〔2021〕（03）20号《行政处罚决定书》，决定：“1、责令王某15日内退还非法占用的274.0平方米土地给某乡某村；2、限王某某15日内拆除在非法占用的274.0平方米土地上的新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；3、对王某某非法占用的210.0平方米基本农田处以30.0元/平方米罚款，计6300.0元；对非法占用的64.0平方米一般农田处以20.0元/平方米罚款，计1280.0元；罚款共计人民币7580.0元整”，并于当日送达申请人。

另查明，申请人所占用的案涉土地系其从本村村民处租赁或流转而来。申请人所在的某乡某村民委员会出具证明证实：1.申请人在村里承包耕地200亩左右；2.申请人铺设水泥场地所占用的土地系村民的场地；3.案涉土地系申请人和村民协商流转使用，铺设水泥地坪系晒粮食用。如村集体发展建设等需要，申请人无条件自行拆除水泥地。

本机关认为：《中华人民共和国行政处罚法》第六十四条第（一）、（二）项规定：听证应当依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出；（二）行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点。第八十五条规定：本法中“二日”“三日”“五日”“七日”的规定是指工作日，不含法定节假日。

《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

自然资源部 农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）规定：一、设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。二、设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。设施农业用地不再使用的，必须恢复原用途。设施农业用地被非农建设占用的，应依法办理建设用地审批手续，原地类为耕地的，应落实占补平衡。…四、市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责设施农业用地日常管理。国家、省级自然资源主管部门和农业农村主管部门负责通过各种技术手段进行设施农业用地监管。设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。

本案中，申请人王某某在收到被申请人东海县自然资源和规划局作出的东自然资监罚告〔2021〕（03）20号《行政处罚告知书》和东自然资监罚听告〔2021〕（03）20号《行政处罚听证告知书》后，即提出听证申请。被申请人在收到申请人的听证申请后，于2021年12月20日向申请人送达《行政处罚听证通知书》，并于2021年12月24日举行听证。由此可见，被申请人未能在举行听证的七个工作日前通知当事人听证的时间、地点，听证程序违法，故被申请人作出的行政处罚决定依法应予撤销。

综上，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定如下：

一、撤销被申请人东海县自然资源和规划局于2022年1月14日作出的东自然资监罚〔2021〕（03）20号行政处罚决定；

二、责令被申请人东海县自然资源和规划局于法定期限内重新作出处理决定。

申请人对本决定如不服，可以自接到本决定书之日起15日内，向连云港市中级人民法院提起行政诉讼。

二〇二二年四月十九日