东海县人民政府 行政复议决定书 〔2022〕东行复第37号

浏览次数： 更新时间：2022-08-12

东海县人民政府

行政复议决定书

〔2022〕东行复第37号

申请人：王某某

被申请人：东海县自然资源和规划局

申请人王某某不服被申请人东海县自然资源和规划局作出的东自然资监罚〔2021〕（14）46号行政处罚决定，于2022年3月17日向本机关提出行政复申请议，本机关于当日要求申请人对其行政复议申请材料予以补正，本机关于2021年4月7日收到补正材料，并依法予以受理。期间，因本案案情复杂，决定延期审理三十日。2022年6月2日，本机关依法组织双方进行听证。现已审理终结。

申请人王某某请求：1.复议期间暂停东自然资监罚〔2021〕(14)46号行政处罚决定书中载明的处罚；2.撤销被申请人东海县自然资源和规划局于2022年2月28日送达的东自然资监罚〔2021〕(14)46号行政处罚决定书。

申请人称：本人于2010年12月在自家承包土地上（以前为苹果果林）建立了猪圈。过了十一年，2022年1月，收到东海县自然资源和规划局的行政处罚告知书，2月进行听证，同月下发处罚决定书，维持原处罚决定，告知盖猪圈占用了759.00平方米基本农田，责令本人拆除猪圈恢复原貌，并处以硬化地面的22770.00元罚款。

本乡（东海县某乡）自1983年重新使用某乡名称以来，至2010年左右，种地和养猪是全乡绝大多数人的全家营生。时至今日，种地和养猪仍然是很大部分某乡村民的全部营生。某乡某村更是如此。

2009年前后，随着经济的快速发展，除了粮食价格基本稳定之外，基本生活成本节节攀升，单纯种地已经无法满足本村农民的基本生活需要，养猪逐渐成为当时的主要收入来源。随着养殖规模的渐渐提升，家家户户自家的宅基地中的猪圈已经无法满足养殖需求。于是在自家承包地中，纷纷开始盖猪圈。本人的猪圈就是在这一时期盖的。时至今日，据本人不完全统计，目前全乡约有千余家此类猪圈，绝大多数至今已经超过5年。

该“翻十多年前旧账”式的处罚，让本人无法接受，然后向本乡其他与本人情况相同的询问，问了数十人，本人可能是“本乡唯一一个被翻十多年前旧账”的当事人。

当前处罚存在以下几点让本人难以接受：

1.处罚区域明显有误。在处罚证据之一《东海县国土空间规划近期实施方案土地利用总体规划图2021(局部）》上标明的违规区域，标记的硬化区域有误，实际没有那么大。

2.本乡范围内，与本人相似甚至相同的案例有数百家乃至上千家之多，本人不是最早的，也不是最晚的，不是最大的，也不是最小的，却是唯一一个被翻旧账的。请求领导公平公正处理。

本着“法不溯及既往”的立法原则，针对十多年前的这一行为，申请免于处罚。具体情况及详细诉求如下：

1.本人于2022年1月20日收到行政处罚告知书，于2022年1月25日提出书面听证申请（东海县自然资源和规划局处罚决定书上写的申请听证时间是2022年1月26日，此日期错误，实际为2022年1月25日现场提交在6xx办公室），并于2022年2月16日参加了听证会，听证会上未能查看所有证据材料，仅从《东海具国土空间规划近期实施方案土地利用总体规划图2021(局部）》中了解到圈出的本人违规区域存在明错误。错误内容为：圈出的违规地面硬化区域是一个整体，而实际该区域并非所有都是硬化区域，仍有部分面积未硬化，只是加了挡雨棚，不应计入总面积。为了能看到所有的处罚依据，本人曾向东海县自然资源和规划局稽查科601办公室人员申请调阅原始素材，现场回复需要获得某乡国土所长的同意方可准许调阅。而找到某乡国土所长之后，所长告知现阶段不能提供给本人，只有检察部门人员才能提供。特申请行政复议，并申请在复议期间停止执行处罚。

2.《中华人民共和国立法法》第九十三条：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往……本人所使用地块，大约在2007年之前，此处及周边都是一大片苹果林（本村所有成年人均可证实），后于2007年左右承包合同到期，并被村里重新分配，并未告知是基本农田。而按照2021年的最新的土地规划，该土地靠南一侧是基本农田，而靠北一侧却不是基本农田，明显有违常理。

不仅如此，本人承包的基本农田有《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，其中标明承包期限为：1998年1月1日至2025年12月31日。本证代表本人承包的土地为基本农田，但是该证件并来涵盖本人盖猪圈的地块。结合早先本地块为苹果林地.且本人承包的基本农田证中无该地块。因此在2010年盖猪圈的时候，确实不知该地块是否为基本农田。仅在2021年的土地规划中，方才得知其中一半是基本农田，一半不是基本农田。也向某乡国土所申请查询2010年至2021年期间该土地性质，结果某乡国土所不予提供。

3.本着《立法法》“法不溯及既往”原则，而且确实不知，也无从得知此地从何时开始变更，又为何同一块地，一半是基本农田一半又不是基本农田这一客观事实，并且该行为经过去了11年，特申请免于处罚。

4.本村、本乡、本县等农村村民在承包的土地上或自家宅基地里加盖猪圈的现象已经有数十年之久，也成为当时农村的基本特征之一，仅以东海县某乡某村附近为例，比本人盖的更早、盖的更大的比比皆是。而且据本人调查，本人是本村被翻旧账处罚的唯一一人。而且就本人仅能看到的《东海县国土空间规划近期实施方案土地利用总体规划图2021(局部）》中本人方圆几百来的区域图，也有在基本农田范围盖建筑并且未收到处罚的农户。由于更大范围内的土地规划图不予提供，无法查看土地性质。

《中华人民共和国行政复议法实施条例（国务院令第499号）》第五十七条：…… 行政复议期间行政复议机构发现法律、法规、规章实施中带有普遍性的问题，可以制作行政复议建议书，向有关机关提出完善制度和改进行政执法的建议。因此申请领导可以亲临东海县某乡某村实地考察。

综上所述，特向领导申请撤销东自然资监罚〔2021〕(14)46号行政处罚决定书中载明的处罚，复议期间暂停一切处罚。

申请人向本机关提交的证据为：东自然资监罚〔2021〕(14)46号行政处罚决定书、照片一组、用电申请开户登记表一份、证人证言三份。

被申请人东海县自然资源和规划局答复称：

一、主体准确、事实清楚、证据确凿、程序合法

经2021年二季度卫片执法检查发现，王某某未经批准擅自占用某乡某村集体土地建设养猪棚。具体四至范围为东至：某乡某村集体土地；南至：某乡某村集体土地；西至：某乡某村集体土地；北至：某乡某村集体土地。

2021年11月3日，某乡自然资源所执法人员对该非法占地的行为进行核实，对申请人下达了《责令停止违法行为通知书》（东自然资停[2021](14)46号）。同日，某乡自然资源所依据《市政府办公室关于进一步健全国土资源执法监管共同责任机制的通知》（连政办发【2017】5号）的规定，向某乡人民政府进行报告。

2021年11月08日经答复人批准进行立案查处，2021年11月09日，经申请人对违法现场进行指认，并对违法用地进行了现场勘测，依据土地勘测定界技术报告书，确认非法占地面积为759.0平方米。经与东海县国土空间规划近期实施方案土地利用总体规划图套合比对，确定该地块不符合土地利用总体规划，规划用途为基本农田，现状地类为旱地。2021年11月09日，东海县自然资源和规划局某乡自然资源所执法人员对王某某进行问询谈话，王某某陈述为2010年底实施的建设。之后答复人对王某某违法占地行为下达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，答复人在告知申请人享有陈述、申辩、听证等相关权利后，根据申请人的听证申请，依法组织听证并充分听取了申请人的陈述和辩解意见。在听证过程中申请人王某某未能提供合法、有效的证据。

2010年12月王某某在未经有权机关批准的情况下，擅自占用某乡某村集体土地建养猪棚，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定以及《基本农田保护条例》第十七条的规定，已构成违法占地的行为。综上，我局认为申请人王某某应对其违法行为负相应的法律责任。

二、定性准确、适用法律法规正确、处罚适当

鉴于申请人王某某未经批准擅自占用某乡某村基本农田建养猪棚，且拒不改正的违法事实，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定，以及《基本农田保护条例》第十七条规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条以及《江苏省国土资源常用行政处罚自由裁量标准（试行）》的规定，答复人依法作出“东自然资监罚〔2021〕(14)46号行政处罚决定书”，对申请人王某某处以：1、责令王某某15日内退还非法占用的759.0平方米土地；2、限王某某15日内拆除在非法占用的759.0平方米基本农田上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；3、对王某某非法占用并硬化地面的759.0平方米基本农田处以30.0元/平方米罚款，计22770.0元整。

综上所述，答复人认为：答复人作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、定性准确、依据正确、程序合法、处罚适当。申请人王某某的复议请求，没有事实及法律依据，恳请东海县人民政府驳回申请人王某某的复议请求，予以维持。

被申请人提交的证据有：违法线索登记表、违法线索核查报告、责令停止违法行为通知书、报告单、立案呈批表、询问笔录、现场勘测笔录、现场照片、土地勘测定界技术报告书、调查报告、土地利用现状图（2009年、2018年）、土地利用总体规划图（2011年）、国土空间规划近期实施方案和土地利用总体规划图（2021年）、违法案件处理决定呈批表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚听证通知书、听证记录、行政处罚决定书。

经审理查明：2021年11月，被申请人通过江苏省自然资源厅土地卫片执法监督检查发现案涉违法占地行为。被申请人遂到现场核查。

2021年11月3日，被申请人向申请人送达《责令停止违法行为通知书》，并向东海县某乡人民政府报告。

2021年11月8日，经单位主管负责人批准立案查处。2021年11月9日，被申请人向申请人询问调查，并勘测现场。经调查，被申请人查明申请人未经备案、批准于2010年12月份在东海县某乡某村村庄南侧建设养猪棚、搭建大棚，占地面积759.0平方米，地面已硬化，均为基本农田。

2022年1月19日，被申请人向申请人邮寄送达东自然资监罚告〔2021〕（14）46号《行政处罚告知书》和东自然资监罚听告〔2021〕（14）46号《行政处罚听证告知书》，告知申请人被申请人拟对其作出“1、责令王某某15日内退还非法占用的759.0平方米土地；2、限王某某15日内拆除在非法占用的759.0平方米土地上的新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；3、对王某某非法占用的759.0平方米基本农田处以30元/平方米罚款，计22770.0元”的行政处罚，并告知申请人依法享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。2022年2月8日，被申请人根据申请人之申请向申请人送达《行政处罚听证通知书》，并于2022年2月16日举行听证。

2022年2月21日，被申请人作出东自然资监罚〔2021〕（14）46号《行政处罚决定书》，决定：“1、责令王某某15日内退还非法占用的759.0平方米土地；2、限王某某15日内拆除在非法占用的759.0平方米土地上的新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；3、对王某某非法占用的759.0平方米基本农田处以30元/平方米罚款，计22770.0元”，并于2022年2月25日邮寄送达申请人。

本机关认为：《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。第三十五条规定：永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。第七十五条规定：占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《基本农田保护条例》第十七条第一款规定：禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。第三十三条规定：违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

国土资源部 农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）就合理界定设施农用地范围将设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：1、……。2、规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；对设施建设的选址要求引导设施农业合理选址。各地要根据农业发展规划和土地利用规划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，积极引导设施农业发展。设施建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田。确需占用耕地的，也应尽量占用劣质耕地，避免滥占优质耕地，同时通过工程、技术等措施，尽量减少对耕作层的破坏。同时规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。该通知还要求严肃查处设施农用地中违法违规用地行为。市县国土资源部门在设施农用地跟踪监管、土地巡查和卫片执法检查中，发现违法违规用地行为的，应严肃查处。对于未经审核同意的设施农用地，要依法依规进行处理。不符合设施农业用地规定的，要恢复土地原状；符合规定的，处理到位后确需用地的，按规定完善用地手续。

本案中，申请人王某某虽是在自己家承包地搭建养猪棚，但其不仅占用的是基本农田，并对土地进行了硬化，破坏了案涉基本农田的种植条件，其行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》及《基本农田保护条例》关于基本农田保护的相关规定。同时，申请人在收到被申请人作出的《责令停止违法行为通知书》后，未能主动纠正违法行为、消除违法状态。故，申请人王某某占用基本农田建养猪大棚并硬化、破坏基本农田种植条件的行为应依法予以行政处罚。

至于申请人主张其建养猪棚时不知所占土地系基本农田，村委会在分地时也未明确土地用途，而且部分土地仅搭建大棚并未硬化土地，同时申请人还对询问笔录及勘测笔录的签名提出异议，并认为被申请人未对其他人的土地违法行为进行查处，执法不公。本机关认为，申请人对其占用土地的面积无异议，而且询问笔录的内容与申请人在行政复议申请书中陈述的事实基本一致，故申请人虽对签名提出异议，但并不影响本案事实的认定。同时，申请人搭建大棚部分的土地经现场查看，土地因长时间行走、堆放农机等已致土地板结，破坏了耕作层。另外，在本机关组织听证后，被申请人也已对申请人提出的其他的土地违法行为立案查处。综上，申请人主张的理由不能成立，本机关依法不予采纳。

另外，《中华人民共和国行政处罚法》第六十四条第（二）项规定：行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点。本案中被申请人于2022年2月8日向申请人送达《行政处罚听证通知书》，2022年2月16日举行听证，显然未达到“举行听证的七日前”通知的要求。然鉴于申请人已按时参加听证，且对听证时间或程序未提出异议，申请人的听证权利未受到损害，本机关在此作为瑕疵予以指正。

综上，被申请人东海县自然资源和规划局关于申请人王某某违法占用基本农田建养猪棚并硬化地面作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序虽存有瑕疵，但不影响本案的具体行政行为的效力。故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定如下：

维持被申请人东海县自然资源和规划局于2022年2月21日作出的东自然资监罚〔2021〕（14）46号行政处罚决定。

申请人如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内，向连云港经济技术开发区人民法院提起行政诉讼。

二〇二二年六月十五日